Top Channel ka siguruar dokumentin që përmban propozimin e Partisë Demokratike për ndarjen e shtetit nga partia në procesin zgjedhor. Partia konkurron me burimet e saj, ndërsa shteti qeveris me burimet e veta.
1. Qëllimi dhe nevoja e reformës. Garantimi i zgjedhjeve të lira dhe të ndershme nuk mbështetet vetëm te administrimi i rregullt i votimit. Kërkohet gjithashtu ndarja reale e shtetit nga partia, neutraliteti i administratës dhe mbrojtja e zgjedhësve nga presioni, shpërblimi ose hakmarrja me motiv politik. Legjislacioni duhet të bllokojë transferimin e pushtetit, parave, personelit, kompetencave, të dhënave, mjeteve, autoritetit dhe prestigjit shtetëror nga funksioni publik te gara partiake. Dokumenti i Kopenhagenit i OSBE-së, pika 5.4, kërkon një ndarje të qartë midis shtetit dhe partive politike, ndërsa udhëzimet e përbashkëta të Komisionit të Venecias e ODIHR-it, CDL-AD(2016)004, përfshijnë në burimet administrative përparësitë materiale e jomateriale që vijnë nga detyra publike dhe kërkojnë ndalime të parashikueshme, kontroll të pavarur dhe sanksione efektive. Këto standarde dhe rekomandime mbështesin synimin e reformës, por nuk përbëjnë miratim paraprak të çdo dispozite të propozuar [1–2].
Të lidhura
None found
Raporti përfundimtar i ODIHR-it për zgjedhjet parlamentare të 11 majit 2025 evidentoi mungesën e kushteve të barabarta të konkurrimit, raportime për përdorim të burimeve publike dhe presion mbi punonjësit publikë; ai rekomandoi ndalimin e përdorimit të burimeve shtetërore në fushatë dhe sanksione për keqpërdorimin e funksionit. Pozicioni i përbashkët i ndërmjetëm i BE-së për Grupkapitullin 1 në vitin 2026 identifikon përkatësisht burimet shtetërore, avantazhin institucional dhe rrjetet e patronazhimit. Kështu ndërhyrja lidhet me rekomandimet e vëzhgimit zgjedhor dhe me procesin e integrimit europian [3–5]. Problemi është strukturor: qeveria zotëron ligjërisht kompetenca e burime që opozita nuk i ka. Kjo epërsi funksionale nuk duhet të shndërrohet në avantazh elektoral nëpërmjet përdorimit të shtetit. Reforma synon mekanizma parandalues dhe korrigjues, jo ngrirje të funksionimit institucional.
Kuadri aktual njeh disa ndalime të rëndësishme, sidomos në nenet 91 dhe 92 të Kodit Zgjedhor, por ato ende nuk formojnë një sistem të plotë parandalimi. Afatet nuk janë të njëtrajtshme; kontrolli shpesh përqendrohet te akti formal ose te denoncimi pas kryerjes së veprimit; përdorimi i pushtetit normativ, zinxhirit të pagesave, hierarkisë administrative dhe komunikimit institucional mund të prodhojë të njëjtin avantazh përmes rrugëve të ndryshme. Ndalimet e izoluara mund të shmangen me parapërgatitje, zhvendosje kohore ose ndërmjetësim. Prandaj nuk mjafton shtimi i një gjobe apo i një ndalimi të veçuar; nevojitet një rregull i përgjithshëm që identifikon burimin publik, lidhjen zgjedhore, subjektin përgjegjës dhe mënyrën e ndërprerjes së efektit. Gjetjet e ODIHR-it nuk duhen përdorur për të supozuar se çdo vendim qeveritar gjatë zgjedhjeve është i paligjshëm ose për të nxjerrë përfundime të pambështetura mbi ndikimin numerik në rezultat. Ato dokumentojnë një problem të vazhdueshëm të kushteve të konkurrimit, për të cilin ligji duhet të sigurojë mbrojtje paraprake dhe mjete efektive. Dallimi ka rëndësi: argumenti për forcimin e rregullave mbështetet te rreziku i njohur dhe mangësitë e zbatimit, kurse përgjegjësia në çdo rast mbetet çështje prove individuale.
2. Parimi horizontal dhe kufiri shtet–parti. Asnjë institucion publik, organ qendror ose vendor, ndërmarrje nën kontroll publik, titullar, funksionar apo punonjës nuk mund të shfrytëzojë ose të lejojë shfrytëzimin e funksionit, autoritetit, burimeve dhe informacionit që administron për të mbështetur ose dëmtuar një subjekt zgjedhor, kandidat ose sjelljen politike të zgjedhësit. Burim shtetëror konsiderohet çdo përparësi materiale ose jomateriale e lidhur me ushtrimin e pushtetit publik: fondet, pagesat, pasuria, mjediset, automjetet, kontratat, koha e personelit, kompetencat normative e administrative, kontrolli dhe inspektimi, shërbimi, informacioni, regjistrat dhe të dhënat personale, infrastruktura e komunikimit, dukshmëria dhe prestigji i funksionit. Ndalimi ndjek funksionin dhe kontrollin real, jo emërtimin formal të subjektit. Ndërmjetësimi nga operatorë, organizatorë ose kontraktorë privatë nuk mund ta bëjë të ligjshme atë që institucioni nuk mund ta kryejë vetë.
Ndarja e shtetit nga partia nuk nënkupton ndalim të veprimit shtetëror, por detyrim për të vepruar në mënyrë neutrale. Qeverisja, shërbimet, pagesat, investimet, prokurimet dhe kontrollet e ligjshme vazhdojnë normalisht. Kufiri tejkalohet kur kompetenca ose burimi devijohet nga qëllimi publik për të prodhuar përfitim elektoral, presion, diskriminim ose hakmarrje politike. Ndalimi duhet të jetë neutral ndaj subjektit politik dhe të zbatohet njëlloj në qeverisjen qendrore e vendore, në institucionet e varësisë dhe në ndërmarrjet publike, pavarësisht se cila parti ushtron pushtetin. Nuk kërkohet që zyrtari të jetë kandidat; mjafton që ai të veprojë duke përdorur kompetencën ose burimin publik për përfitim ose dëmtim elektoral. Nga ana tjetër, cilësimi i një veprimi si politik nuk e bën automatikisht të paligjshëm, sepse duhet identifikuar elementi i ndaluar në mënyrë të parashikueshme dhe të provueshme. Reforma nuk cenon lirinë e bindjes politike, të votës, të shprehjes ose të organizimit individual. Kufiri juridik qëndron midis sjelljes personale të ligjshme dhe përdorimit të pushtetit ose varësisë administrative. Kufizimet për kategori të veçanta funksionarësh ose punonjësish, kur janë të nevojshme, kërkojnë bazë të posaçme ligjore, kohëzgjatje të përcaktuar dhe mbrojtje efektive nga ndërhyrja e pajustifikuar në të drejtat e tyre.
3. Fushat e ndërhyrjes dhe ndarja e rregullimeve. Paketa përmban tetë dokumente qëndrimi tematike. Secili prej tyre trajton ndalimin material, provën dhe instrumentet specifike të fushës përkatëse, ndërsa dispozitat e përbashkëta parashikohen vetëm në këtë pjesë. Kjo ndarje parandalon boshllëqet dhe njëkohësisht shmang përsëritjen e së njëjtës shkelje në disa dispozita.
Fushat e përfshira janë: administrata, duke mbuluar neutralitetin e punonjësit, marrëdhënien hierarkike, presionin, mobilizimin dhe mbrojtjen nga represaljet; pushteti normativ, fiskal dhe social, përfshirë aktet që krijojnë përfitime, kohën e miratimit dhe efektin e shtyrë të zbatimit; buxheti, prokurimet, investimet dhe pasuria, me vazhdimësinë normale të ciklit planifikim–angazhim–kontraktim–pagesë dhe ndalimin e devijimit elektoral; aktet administrative dhe shërbimet, ku ndalohet kushtëzimi ose përzgjedhja politike e përfituesve dhe patronazhimi; kontrolli dhe shtrëngimi, që përfshin përdorimin selektiv të inspektimeve, policisë, administratës tatimore dhe kompetencave sanksionuese; të dhënat, me ndalimin e përdorimit të regjistrave shtetërorë për profilizim, kontaktim ose monitorim politik; funksioni dhe aktivitetet zyrtare, si inaugurimet, inspektimet promovuese, takimet e organizuara dhe prestigji institucional; si dhe komunikimi e media, përfshirë propagandën e prodhuar nga shteti, materialet e gatshme, transmetimet integrale live dhe shmangien përmes rrjeteve sociale. Kufijtë e këtyre fushave janë funksionalë. I njëjti operacion mund të përdorë një akt administrativ, pagesë, personel, të dhëna dhe komunikim. Vlerësohet çdo sjellje e dallueshme, pa krijuar kundërvajtje ose gjoba të dyfishta për të njëjtin fakt.
4. Kohëzgjatja: ndalim i përhershëm dhe mbrojtje zgjedhore e shkallëzuar. Ndalimet bazë kanë karakter të përhershëm: presioni ndaj punonjësit, shfrytëzimi partiak i të dhënave, patronazhimi, kushtëzimi i shërbimit dhe kontrolli diskriminues mbeten të ndaluara edhe jashtë periudhës zgjedhore. Intensiteti i masave të veçanta rritet në fazat kur rreziku elektoral është më i lartë, por ato nuk aktivizohen të gjitha mekanikisht në të njëjtën ditë. Për kufizimet që lidhen me zgjedhjet, pikënisja e përgjithshme propozohet të jetë data e dekretimit. Nëse ndalimi ekzistues fillon katër muaj përpara votimit, zbatohet afati që vjen më parë, në mënyrë që ligji i ri të mos shkurtojë mbrojtjen aktuale. Për disa kategori mund të parashikohet një afat ndërmjetës, i lidhur me regjistrimin e subjekteve (75 ditë sipas modelit të shqyrtuar), si dhe kufizime më intensive gjatë fushatës 30-ditore. Afati i çdo ndalimi duhet të përcaktohet shprehimisht në ligj dhe të justifikohet për kategorinë e subjekteve që kufizon. Pas votimit dhe deri në transferimin efektiv të funksionit përkatës, mbrojtja ngushtohet te ndalimi i shpërblimeve, hakmarrjes, transferimeve, kontrolleve dhe pagesave me motiv politik. Nuk vendoset një moratorium i përgjithshëm mbi administrimin. Në zgjedhjet e pjesshme dhe vendore, zbatimi territorial i masave që kufizojnë të drejtat e palëve të treta duhet të lidhet me garën konkrete.
Periudha e mbrojtur nuk mund të trajtohet si një moratorium i vetëm. Ajo dallon katër nivele: ndalime të përhershme të presionit, kushtëzimit, patronazhimit dhe përdorimit politik të të dhënave; nga dekretimi, ose nga afati katërmujor nëse ai vjen më parë, kufizim i akteve, aktiviteteve dhe përdorimit të burimeve që krijojnë rrezik elektoral; afate të veçanta për kategori të caktuara, përfshirë lidhjen me regjistrimin e subjekteve dhe fushatën; si dhe masa të ngushta pas votimit për të parandaluar shpërblimin dhe represaljen. Në të gjitha fazat, kompetenca për veprim normal shtetëror vazhdon. Pikënisja nga dekretimi kërkon gjithashtu rregull të qartë për dekretimin e zgjedhjeve dhe për mosshkurtimin e ndalimeve aktuale. Për zgjedhjet e përgjithshme, vendore dhe të pjesshme duhet të zbatohen kritere objektive për datën, shtrirjen territoriale dhe subjektet e prekura. Kufizimi në shkallë kombëtare i veprimtarisë së një medie ose operatori privat vetëm për shkak të një zgjedhjeje të pjesshme lokale do të kërkonte arsyetim shtesë. Prandaj efektet ndaj palëve të treta kufizohen aty ku ekziston një lidhje reale me garën konkrete.
5. Testi i qeverisjes normale: N–D–S–K. Çështja vendimtare nuk është vetëm nëse shteti ka kompetencë për të marrë një vendim, por nëse atë kompetencë e ushtron në mënyrë normale apo e shndërron në avantazh elektoral. Vlerësimi mbështetet te faktet dhe dokumentet dhe bazohet në katër elementë. Normaliteti: plani, buxheti, praktika dhe ritmi i zakonshëm; a do të realizohej veprimi në të njëjtën kohë e mënyrë edhe pa zgjedhje? Domosdoshmëria: detyrimi ligjor, vendimi gjyqësor, emergjenca, siguria dhe vazhdimësia e shërbimit; pamundësia objektive e shtyrjes. Selektiviteti: devijimi i pashpjeguar në territor, vlerë, kohë, përfitues, procedurë, intensitet kontrolli ose publicitet. Konteksti zgjedhor: lidhja e provuar me subjektin politik, mesazhin e fushatës, organizimin partiak, përdorimin e administratës si audiencë ose kushtëzimin politik. Këta tregues nuk janë prezumime absolute. Afërsia me votimin nuk mjafton për të provuar shkeljen; po ashtu, një akt i miratuar përpara dekretimit nuk përjashton kontrollin e pagesës, zbatimit ose promovimit të planifikuar qëllimisht për periudhën zgjedhore. Për masat urgjente kërkohen indicie konkrete dhe rrezik i afërt; për sanksion kërkohet provim i elementeve të kundërvajtjes. Barra e provës për përgjegjësinë nuk i kalon automatikisht subjektit të kontrolluar. Regjimi nuk ndalon indeksimet automatike, përmbushjen e detyrimeve ligjore, shërbimet e zakonshme ose punët e domosdoshme; institucioni duhet të dokumentojë arsyen funksionale, veçanërisht kur ka ndryshim të pazakontë të planit.
Përjashtimi për emergjencë nuk autorizon ceremoni, promovim personal apo propagandë. Testi N–D–S–K është instrument verifikimi, jo dispozitë që i lë organit administrativ kompetencë për të krijuar shkelje. Elementet e kundërvajtjes, ndalimet kategorike dhe masat përkatëse duhet të përcaktohen në ligj. Testi zbatohet kur duhet vlerësuar karakteri real i një veprimtarie që paraqitet si e zakonshme: dokumentet e planifikimit, pagesat, ritmi historik, kriteret e përfituesve, mesazhet institucionale dhe lidhja me strukturën partiake shqyrtohen në tërësi. Detyrimi i institucionit për administrimin e dokumentacionit nuk duhet ngatërruar me përmbysjen e barrës së provës për sanksion. Në buxhet, prokurime dhe investime, kontrolli ndjek zinxhirin PLANIFIKIM – ANGAZHIM – PROKURIM – KONTRAKTIM – REALIZIM – PAGESË – PUBLICITET. Përmbushja normale e një kontrate nuk ndalohet; shqyrtohen parapërgatitja, ndryshimet e pamotivuara të planit, përqendrimi territorial, përshpejtimi ose shtyrja e pagesës dhe promovimi i pazakontë. Gjithashtu, një shërbim publik nuk bëhet i paligjshëm vetëm sepse përfituesi është zgjedhës; e paligjshme është lidhja e provuar e shërbimit me sjelljen e tij politike.
6. Parandalimi i parapërgatitjes dhe i shmangies. Kontrolli duhet të përfshijë ciklin e plotë të vendimit, jo vetëm datën e aktit përfundimtar: hartimin, planifikimin, miratimin, angazhimin, kontraktimin, pagesën, realizimin dhe publicitetin. Ndalohet shfrytëzimi i një vendimi të përgatitur më parë për të përqendruar përfitimin ose ekspozimin në një moment elektoral pa shkak objektiv. E njëjta logjikë vlen edhe për inspektimet e përshpejtuara apo të shtyra dhe për aktivitetet e promovuara nga palë të treta nën kontroll institucional. Emërtimi i një veprimtarie si miting partiak nuk lejon ushtrimin e kompetencës shtetërore brenda saj. Premtimi i një programi për qeverisjen paszgjedhore bën pjesë në debatin politik, ndërsa premtimi i një përfitimi konkret para votimit, nëpërmjet kompetencës aktuale të funksionarit dhe në funksion të mbështetjes politike, i nënshtrohet ndalimeve përkatëse. Kjo nuk krijon përgjegjësi automatike për median që transmeton mitingun e ligjshëm.
7. Mbikëqyrja: KQZ aktive dhe ndarje e funksioneve. KQZ-ja nuk mund të mbetet një organ që pret raportin e një autoriteti tjetër ose denoncimin e palës së dëmtuar. Ajo duhet të mbështetet kryesisht te konstatimet e veta, të dhënat publike dhe informacioni i punonjësve, qytetarëve, organizatave dhe subjekteve zgjedhore. Monitorimi duhet të përfshijë kalendarët e veprimtarive, kontratat e pagesat me risk, përmbajtjen institucionale dhe regjistrat përkatës. Raporti i AMA-s mund të shërbejë si provë, por nuk është parakusht për fillimin e veprimit të KQZ-së.
Modeli institucional i propozuar i cakton Nënkomisionerit funksion të posaçëm monitorimi dhe hetimi, me kompetenca ligjore për kërkimin e dokumenteve, sigurimin e provave dhe masat e përkohshme të ndërprerjes. KAS vendos për përgjegjësinë dhe sanksionin në procedurë kontradiktore, duke ndarë qartë hetimin nga gjykimi administrativ. Çdo masë kufizimi dhe sanksioni i nënshtrohet kontrollit efektiv gjyqësor. Prokuroria dhe SPAK-u veprojnë vetëm kur faktet plotësojnë elementet e veprës penale. Kompetenca e Nënkomisionerit është propozim legjislativ, ndaj nuk mund të supozohet se ekziston pa ndryshimin përkatës të Kodit.
Urdhrat urgjentë kërkojnë organ kompetent, kushte të qarta, kohëzgjatje të kufizuar, arsyetim, njoftim dhe kontroll të shpejtë. Zbatimi fillestar nuk varet nga ndërtimi i sistemeve të reja informatike; mjaftojnë dokumentet shkresore dhe regjistrat ekzistues. Detyrimi pozitiv për kontroll nuk është autorizim i përgjithshëm për veprim arbitrar. Nënkomisioneri i propozuar duhet të ketë kompetenca të përcaktuara shprehimisht, afate reagimi, qasje në burimet dokumentare ekzistuese dhe mundësi inspektimi, me gjurmueshmëri të veprimeve.
Organet shtetërore duhet t’u përgjigjen kërkesave ligjore dhe të ruajnë provat; mosbashkëpunimi i qëllimshëm duhet të ketë pasojë të veçantë. Ky model nuk kushtëzohet nga krijimi paraprak i një platforme të re elektronike, pasi kalendarët, korrespondenca zyrtare, dokumentet e Thesarit dhe regjistrat ekzistues mjaftojnë për fillimin e kontrollit. Masat e menjëhershme, që mund të prekin aktivitetin institucional, pagesën ose transmetimin, duhet të kenë objekt të kufizuar, afat të shkurtër, motivim konkret dhe rrugë të shpejtë ankimi. Nënkomisioneri mund të konstatojë, të sigurojë prova dhe të kërkojë ose urdhërojë masën provizore vetëm brenda kompetencës ligjore; përgjegjësia përfundimtare dhe gjoba vendosen nga organi kompetent pas dëgjimit të palëve. KAS-i nuk duhet të kthehet në konfirmim formal të aktit të hetimit, por duhet të vlerësojë vetë provat, kundërshtimet dhe proporcionalitetin e masës.
8. NDALO – RIVENDOS – SANKSIONO. Një gjobë e vendosur pas zgjedhjeve nuk e zhduk avantazhin e krijuar përpara votimit. Për këtë arsye, mjetet juridike duhet të ndahen në tri funksione të veçanta.
NDALO: një urdhër i menjëhershëm, i ekzekutueshëm dhe i arsyetuar për ndërprerjen ose pezullimin e përdorimit të burimit, veprimtarisë, pagesës ose transmetimit të ndaluar. Masa e përkohshme mbështetet në indicie konkrete, është e kthyeshme kur është e mundur dhe mund të ankimohet shpejt.
RIVENDOS: heqje e avantazhit të krijuar, që përfshin kthimin e përfitimit financiar të paligjshëm, ndalimin ose bllokimin e pagesës përmes Thesarit kur e lejon ligji, heqjen e përmbajtjes që ndodhet nën kontrollin e shkelësit, rishikimin e aktit administrativ dhe riparimin e diskriminimit, duke respektuar të drejtat e palëve të treta në mirëbesim.
SANKSIONO: masë disiplinore, administrative, monetare ose përgjegjësi penale sipas elementeve të ligjit. Sanksioni shqyrtohet veçmas nga masa parandaluese dhe nuk vendoset pa procedurë të rregullt. Asnjë shkelje nuk duhet të ketë “afat tolerance” kur ligji e ndalon drejtpërdrejt. KQZ-ja mund të ndërhyjë pa paralajmërim paraprak kur plotësohen kushtet ligjore të masës, por kjo nuk përjashton njoftimin, arsyetimin dhe të drejtën e ankimit që kërkon procedura e drejtë. Efektiviteti kërkon edhe lidhjen midis masës së ndalimit dhe efektit financiar. Kur shkelja kryhet përmes një pagese ende të paekzekutuar, ligji duhet të përcaktojë mekanizmin e urdhrit të përkohshëm dhe komunikimin e tij me institucionin e Thesarin, pa zëvendësuar kontrollin gjyqësor dhe pa bllokuar pagesa të ligjshme ndaj palëve të treta. Kur veprimtaria është ndaluar, ndalimi i shpërndarjes së materialit institucional dhe heqja e avantazhit kërkojnë mjete përkatëse zbatimi, sepse vetëm gjoba e vonuar nuk e rivendos barazinë e garës. Zbatimi duhet të shmangë dy skaje: një paralajmërim të detyrueshëm që i jep shkelësit kohë ta përfundojë veprimin dhe një masë përfundimtare të vendosur pa proces. Për ndërprerjen e një shkeljeje në zhvillim nuk nevojitet ‘afat tolerance’, por duhen ruajtur kërkesat për kompetencë ligjore, arsyetim, njoftim dhe ankim. Për sanksionin përfundimtar kërkohen provimi i elementeve të shkeljes dhe shqyrtimi kontradiktor.
9. Përgjegjësia dhe shkallëzimi i pasojave. Përgjegjësia ndjek zinxhirin real: nismëtarin, urdhëruesin, titullarin, financuesin, organizatorin, anëtarin e organit kolegjial, zbatuesin dhe kandidatin ose subjektin politik që merr pjesë me dijeni ose koordinim në përfitimin e paligjshëm. Ekzekutimi i urdhrit dhe vendimmarrja kolegjiale nuk e zhdukin vetvetiu përgjegjësinë individuale; për secilin duhet të provohen roli, detyrimi konkret dhe elementi i fajit që kërkon ligji. Përsëritja, organizimi sistematik, përdorimi i të dhënave, presioni hierarkik, vlera dhe shtrirja e përfitimit mund të përbëjnë rrethana rënduese të përcaktuara shprehimisht. Shkeljet materialisht të ndryshme mund të ndëshkohen veçmas, por një veprim i vetëm kompleks nuk ndahet artificialisht në gjoba kumulative. Kur shkelet një ndalim që vlen drejtpërdrejt nga ligji dhe, në të njëjtën kohë, një urdhër i ekzekutueshëm e i njoftuar i KQZ-së, mosbindja ndaj urdhrit trajtohet si rrethanë rënduese, jo automatikisht si dënim i dytë për të njëjtin fakt. Pavlefshmëria e rezultatit është mjet korrigjues i jashtëzakonshëm për shkelje serioze, të provuara dhe me ndikim të mundshëm mbi integritetin ose rezultatin e zgjedhjeve, por nuk mund të kthehet në sanksion automatik.
Përgjegjësia penale kufizohet te veprimet me rrezikshmëri të lartë dhe me elemente të përcaktuara saktësisht, jo te gabimet administrative. Në vendimmarrjen kolegjiale, përgjegjësia nuk mund të mbetet abstrakte te institucioni. Provohen propozimi, vota, urdhri, përgatitja dhe zbatimi, duke marrë parasysh kompetencën konkrete të secilit pjesëmarrës. Një punonjës i detyruar nga eprori për të kryer një veprim, një drejtues që e ka organizuar atë dhe një kandidat që ka përfituar me dijeni nuk gjenden në situatë të njëjtë. Përgjegjësia e subjektit politik kërkon lidhje të provuar me kërkesën, organizimin, bashkërendimin ose përfitimin e ndërgjegjshëm; përfitimi objektiv, i vetëm, nuk mjafton për çdo lloj sanksioni. Për shkeljet veçanërisht të rënda, paketa parashikon përgjegjësi të përshkallëzuar sipas natyrës dhe pasojës së shkeljes. Pavlefshmëria e zgjedhjeve zbatohet si mjet korrigjues kur plotësohen kushtet ligjore të cenimit të integritetit të procesit dhe rezultatit. Skualifikimi i kandidatit, mbarimi i mandatit dhe cenimi i mandatit proporcional janë pasoja juridike të ndryshme; ato nuk barazohen me gjobën administrative dhe nuk rrjedhin automatikisht nga çdo shkelje. Paketa mbështetet në masa parandaluese, korrigjuese dhe sanksionuese që mund të përcaktohen me ligj, duke respektuar rregullat kushtetuese të kandidimit, fitimit e mbarimit të mandatit dhe përfaqësimit të zgjedhësve.
10. Pavlefshmëria e zgjedhjeve, ndalimi i kandidimit dhe humbja e mandatit. Keqpërdorimi i pushtetit dhe burimeve shtetërore cenon jo vetëm barazinë e garës, por edhe ligjshmërinë e përfaqësimit që prodhohet prej saj. Për shkelje të rënda, të organizuara ose sistematike, përgjegjësia administrative e penale e autorëve nuk mjafton nëse subjekti zgjedhor ruan mandatin e fituar për shkak të shkeljes. Paketa parashikon katër pasoja të dallueshme: pavlefshmërinë e zgjedhjeve, ndalimin e kandidimit, humbjen e mandatit individual dhe humbjen e mandatit proporcional nga subjekti zgjedhor përfitues. Pavlefshmëria duhet të përfshijë edhe shkeljet e rënda të kryera përpara ditës së votimit, kur përdorimi i burimeve shtetërore, presioni mbi administratën, patronazhimi ose kushtëzimi i zgjedhësve kanë cenuar në mënyrë përcaktuese lirinë e votës dhe integritetin e rezultatit.
Ndikimi vlerësohet sipas natyrës, shtrirjes, organizimit, kohëzgjatjes dhe fuqisë së shkeljes për të deformuar garën; nuk kërkohet zbulimi i votës individuale ose një aritmetikë e pamundur e votave të ndikuara. Anulimi dhe përsëritja e votimit mbeten zgjidhje për rastet kur rezultati nuk mund të korrigjohet në mënyrë më të kufizuar. Ndalimi i kandidimit dhe humbja e mandatit individual lidhen me shkeljet e rënda zgjedhore dhe me kushtet e parashikuara nga legjislacioni përkatës, përfshirë ligjin nr. 138/2015. Përgjegjësia personale nuk barazohet me përgjegjësinë e subjektit zgjedhor: pasojat mbi mandatin e subjektit kërkojnë prova të veçanta të organizimit, urdhërimit, financimit, bashkërendimit ose përfitimit të ndërgjegjshëm prej tij. Në sistemin proporcional, zëvendësimi i deputetit të skualifikuar me kandidatin pasardhës të së njëjtës listë nuk i heq subjektit mandatin e fituar. Kur shkelja e rëndë e burimeve shtetërore i atribuohet subjektit zgjedhor dhe provohet se pa të ai nuk do ta kishte fituar mandatin përkatës, korrigjimi duhet të prekë numrin e mandateve të atij subjekti dhe jo vetëm personin që e ushtron mandatin. Ndryshimi i sistemit zgjedhor nuk e ndryshon parimin që një mandat i fituar në mënyrë të paligjshme nuk duhet të ruhet si përfitim i subjektit politik. Humbja e mandatit proporcional të identifikuar si përfitim i paligjshëm është, për nga objekti, një ndërhyrje më e ngushtë se pavlefshmëria e zgjedhjeve në të gjithë zonën, e cila prek edhe mandate të tjera dhe mund të kërkojë përsëritjen e votimit.
Masa synon të korrigjojë vetëm pjesën e dëmtuar të rezultatit. Kodi Zgjedhor përcakton kriteret e ndikimit përcaktues, numrin e mandateve që preken dhe metodën e rillogaritjes së shpërndarjes sipas votave dhe formulës ligjore, pa transferuar në mënyrë arbitrare vota nga një subjekt te një tjetër. Mandati nuk hiqet për përfitimin objektiv ose për shkeljen e izoluar të një personi pa lidhje të provuar me subjektin. E drejta kushtetuese shqiptare tashmë njeh humbjen e mandatit për cenimin e ndalimeve që mbrojnë integritetin e funksionit përfaqësues. Çështjet Beqja dhe Kokëdhima, të lidhura me nenin 70 të Kushtetutës, tregojnë se rëndësia e ndalimit kushtetues nuk matet vetëm me vlerën monetare të përfitimit. Gjykata Europiane e të Drejtave të Njeriut, në çështjen Kokëdhima kundër Shqipërisë (11 qershor 2024), ka shqyrtuar heqjen e mandatit në raport me garancitë e së drejtës për t’u zgjedhur. Një model tjetër i brendshëm gjendet në nenin 115 të Kushtetutës dhe në ligjin nr. 139/2015 për vetëqeverisjen vendore, ku shkelja e rëndë e ligjit mund të sjellë shkarkimin e organit të zgjedhur drejtpërdrejt, me kontroll nga Gjykata Kushtetuese. Këto janë analogji për mbrojtjen e integritetit të mandatit, jo raste identike të korrigjimit të mandateve proporcionale [12–13].
Mbështetja krahasuese është e drejtpërdrejtë në nivel parimi. Në opinionin e përbashkët për Serbinë, CDL-AD(2022)046, §116, Komisioni i Venecias dhe OSBE/ODIHR e lidhin abuzimin e përhapur me burimet administrative me mungesën e sanksioneve parandaluese efektive, duke përmendur shprehimisht skualifikimin dhe humbjen e funksionit. Në opinionin për Ukrainën, CDL-AD(2023)050, §24, në një rast që lidhej me mandatin e kryetarit të bashkisë, Komisioni i Venecias arsyeton se heqja e mandatit në rrethana të rënda korrupsioni ose përfitimi të padrejtë nga burimet administrative mund të jetë mjet për mbrojtjen e demokracisë. Opinioni ukrainas trajton një mandat individual, por parimi i mosruajtjes së përfitimit të paligjshëm shërben si mbështetje për zgjidhjen mbi mandatin e subjektit [6, 14]. Mekanizmi vendoset në Kodin Zgjedhor. KQZ-ja heton dhe konstaton faktet, identifikon subjektin përfitues dhe, kur plotësohen kushtet ligjore, i drejtohet Gjykatës Kushtetuese me kërkesë për verifikimin e zgjedhjes dhe pasojat mbi mandatin.
E drejta për ta vënë Gjykatën në lëvizje u njihet edhe subjekteve të tjera të legjitimuara sipas ligjit. Shqyrtimi gjyqësor përfundimtar mbështetet në nenin 131, pika 1, shkronja “e” të Kushtetutës; Kodi përcakton shkaqet, procedurën, afatet, standardin e provës, pjesëmarrjen e palëve dhe mënyrën e zbatimit të vendimit. Shqyrtimi përqendrohet te mandati konkret dhe përfitimi i tij, jo te një kontroll i pakufizuar i gjithë procesit zgjedhor. Këtu merret parasysh edhe dallimi i bërë nga Gjykata Kushtetuese në vendimin nr. 36, datë 4.11.2021, midis verifikimit të zgjedhjes së funksionarit dhe kontrollit të procesit zgjedhor në tërësi [15–16]. Kjo pasojë është korrigjuese, jo një gjobë e dytë për të njëjtin fakt. Gjykata vlerëson shkeljen e rëndë, përgjegjësinë e subjektit, lidhjen përcaktuese ndërmjet shkeljes dhe mandatit, si edhe mundësinë e korrigjimit të kufizuar të rezultatit. Zgjidhja ruan mandatet e fituara ligjërisht dhe shmang përsëritjen e zgjedhjeve kur cenimi mund të riparohet në mënyrë të saktë dhe proporcionale. Parimi udhëheqës është që as kandidati dhe as subjekti zgjedhor të mos mbajnë një mandat të fituar në mënyrë të paligjshme përmes përdorimit të burimeve të shtetit.
11. Media dhe komunikimi publik: masë e synuar, jo kontroll i debateve. Kodi Zgjedhor tashmë parashikon që transmetimet që promovojnë arritje institucionale t’i llogariten kohës mediatike të subjektit zgjedhor. Megjithatë, kjo llogaritje nuk e kthen në të ligjshme një veprimtari të ndaluar dhe nuk e zhduk avantazhin që krijon transmetimi i plotë e i drejtpërdrejtë i saj. Prandaj propozohet ndalimi, gjatë 75 ditëve përpara votimit, i transmetimit të plotë e të drejtpërdrejtë të aktiviteteve promovuese të qeverisë dhe organeve publike, të përcaktuara shprehimisht në ligj. Masa kufizohet sipas burimit institucional dhe natyrës promovuese të veprimtarisë; ajo nuk përfshin transmetimin e mitingjeve të ligjshme partiake dhe as raportimin editorial të pavarur. Ndalimi heq avantazhin e menjëhershëm të sinjalit institucional, pa i ngarkuar medias detyrën që të vlerësojë gjatë transmetimit çdo deklaratë të funksionarit [6].
Neni 92, pika 5, nuk duhet dobësuar. Përkundrazi, ndalimi i transmetimit e pasqyrimit duhet të zbatohet edhe për veprimtaritë që vetë Kodi i ndalon shprehimisht, pa pritur një vendim individual të KQZ-së. Vendimi i ekzekutueshëm i KQZ-së krijon një detyrim të posaçëm dhe mosrespektimi i tij përbën rrethanë rënduese. Formulimi duhet të ruajë sigurinë juridike të medias dhe të dallojë përgjegjësinë për transmetimin e një aktiviteti të ndaluar nga deklarata e paparashikueshme e një pjesëmarrësi në një miting të ligjshëm. Ndalimi nuk anashkalohet duke e kaluar sinjalin në faqet e institucioneve, profilet e funksionarëve të administruara me burime shtetërore, kontraktorët ose shpërndarjen e koordinuar. Ndërkaq, përdoruesi i pavarur dhe platforma teknologjike nuk barazohen me organizatorin institucional. Për të drejtat e medias duhen marrë parasysh standardet e nenit 10 të KEDNJ-së, Rregullorja (BE) 2024/900 dhe Akti Europian për Lirinë e Medias, pa i paraqitur këto instrumente si bazë automatike për ndalime të përgjithshme të raportimit. ODIHR 2025 rekomandoi që pamjet e përgatitura nga qeveria ose partitë të identifikohen si reklamim politik dhe të mos përdoren si përmbajtje informative/editoriale [3, 7–8].
Rregullimi mediatik dallon tri situata me pasoja të përcaktuara: transmetimi ose pasqyrimi i veprimtarive të ndaluara drejtpërdrejt nga Kodi ose me vendim të ekzekutueshëm të KQZ-së; transmetimi i plotë e i drejtpërdrejtë i aktiviteteve promovuese institucionale gjatë periudhës së përcaktuar në ligj; si dhe mbulimi editorial i veprimtarisë së ligjshme politike. Në dy rastet e para zbatohet ndalimi i posaçëm, me elemente objektive dhe të verifikueshme; në rastin e tretë ruhet liria editoriale. Kështu mbrohet barazia e garës pa censurë paraprake mbi debatet politike ose pa përgjegjësi për deklarata të paparashikueshme në veprimtari të ligjshme. Mbyllja e shmangies digjitale duhet të ndjekë kontrollin dhe porosinë: faqet institucionale, sinjalin zyrtar, materialet e prodhuara me fonde ose personel publik, llogaritë personale të administruara institucionalisht dhe kontraktorët e koordinuar. Nuk krijohet përgjegjësi automatike për përdoruesin e pavarur, gazetarin ose platformën që thjesht ofron shërbimin teknik. Kufizimet e publikimit dhe ndërprerjes së transmetimit duhet të jenë të parashikueshme dhe të ankueshme, pa krijuar detyrim të përgjithshëm monitorimi paraprak të fjalës politike. Rekomandimet e ODIHR-it për materialet e gatshme mbështesin ndarjen e përmbajtjes qeveritare nga lajmi redaksional, por nuk autorizojnë një ndalim të përgjithshëm të gazetarisë [3, 6–8].
12. Regjimi përforcues kalimtar dhe proporcionaliteti. Për të korrigjuar keqpërdorimin strukturor të pushtetit dhe burimeve shtetërore, paketa vendos një regjim kalimtar përforcues me kohëzgjatje maksimale dhjetë vjet. Ndalimi i përdorimit partiak të shtetit mbetet i përhershëm; afati kalimtar zbatohet vetëm për instrumentet e posaçme të kontrollit dhe kufizimet e përcaktuara në ligj. Kufizimet e përkohshme të veprimtarisë politike për disa kategori punonjësish publikë, të propozuara në Dokumentin e Qëndrimit I, përbëjnë kufizime të ushtrimit të së drejtës sipas nenit 17 të Kushtetutës, jo pezullim të saj. Qëllimi i tyre është mbrojtja e vetë bartësit të së drejtës, punonjësit të administratës, nga presioni politik dhe nga keqpërdorimi i veprimtarisë së tij politike si mjet për ta ekspozuar ndaj trysnisë hierarkike. Ato përcaktohen me ligj, kufizohen në subjekt, përmbajtje dhe kohë, dhe shërbejnë për të mbrojtur neutralitetin e administratës, lirinë e zgjedhësit dhe barazinë e konkurrimit. Nuk parashikohet derogim nga Konventa Europiane për të Drejtat e Njeriut. Kohëzgjatja dhjetëvjeçare i përgjigjet nevojës për të çmontuar një praktikë të konsoliduar në disa cikle zgjedhore dhe për të matur ndryshimin e sjelljes institucionale përtej një mandati të vetëm.
Ligji i ndan ndalimet e përhershme nga instrumentet përforcuese kalimtare. Ndërhyrja është e shkallëzuar: neutralitet i përhershëm në kohë të zakonshme, mbikëqyrje e përforcuar përpara zgjedhjeve, ndalime të posaçme gjatë periudhës së mbrojtur dhe masa të kufizuara kundër shpërblimit ose hakmarrjes politike pas votimit. Ky kufizim sipas rrezikut, objektit dhe kohës siguron proporcionalitetin e ndërhyrjes. Në përfundim të vitit të pestë, Kuvendi detyrimisht vlerëson regjimin kalimtar mbi bazën e një raporti publik të përgatitur me ekspertizë të pavarur, të dhëna të KQZ-së, vendime gjyqësore dhe konsultim me institucionet, subjektet zgjedhore e shoqërinë civile. Vlerësimi përfshin shkeljet e konstatuara, kohën e ndërprerjes së tyre, rezultatet e masave korrigjuese, rezultatet e ankimeve dhe ndikimin mbi të drejtat e punonjësve e të zgjedhësve. Kuvendi vendos me ligj për ndryshimin ose përfundimin e parakohshëm të instrumenteve kalimtare. Për regjimin e posaçëm të administratës të parashikuar në Dokumentin e Qëndrimit I, periudha e parë është pesë vjet; vijimi për një periudhë tjetër jo më të gjatë se pesë vjet bëhet vetëm me vendim të shprehur të Kuvendit, mbi bazën e vlerësimit dhe kushteve të përcaktuara paraprakisht në ligj. Pa këtë vendim, regjimi i posaçëm pesëvjeçar përfundon.
Regjimi përforcues nuk është pezullim i lirive demokratike. Ai përfshin verifikime më intensive, procedura të përshpejtuara për ndalimin e abuzimit dhe kufizime të posaçme, të përcaktuara shprehimisht për funksione që krijojnë rrezik të drejtpërdrejtë të përdorimit elektoral të varësisë shtetërore. Masa më e fortë zbatohet vetëm atje ku kontrolli i zakonshëm, i mbështetur kryesisht në denoncimin dhe sanksionimin pas faktit, nuk arrin ta parandalojë avantazhin elektoral. Për secilën masë, ligji përcakton objektin, subjektin, periudhën, organin e kontrollit dhe mjetin e ankimit. Përfundimi i instrumenteve kalimtare nuk cenon ndalimet e përhershme të patronazhimit, presionit politik dhe keqpërdorimit të burimeve shtetërore.
Testi i kufizimeve të të drejtave. Kufizimet e propozuara mbështeten në nenin 17 të Kushtetutës dhe standardet përkatëse të KEDNJ-së. Ato vendosen me ligj për mbrojtjen e zgjedhjeve të lira e të ndershme, neutralitetit të shërbimit publik dhe të drejtave të zgjedhësve. Janë të nevojshme sepse presioni hierarkik, patronazhimi dhe përdorimi i veprimtarive shtetërore prodhojnë avantazh elektoral në kohë reale, të cilin një gjobë e mëvonshme nuk e neutralizon. Paketa kufizon sjelljen që përdor funksionin publik, jo bindjen politike të individit: ruan votën, mendimin dhe shprehjen personale të ligjshme, ndërsa ndalon mobilizimin e imponuar dhe përdorimin partiak të autoritetit shtetëror. Për mediat, ndalimet lidhen vetëm me veprimtari dhe formate institucionale të përcaktuara shprehimisht; mbulimi i pavarur editorial dhe transmetimi i veprimtarive të ligjshme partiake mbrohen. Arsyetimi individual i masave, ankimi i shpejtë dhe kontrolli gjyqësor garantojnë zbatim proporcional.
13. Teknika legjislative dhe rendi i zbatimit. Kodi Zgjedhor duhet të përfshijë ndalimin horizontal, përkufizimet, periudhat, subjektet, kompetencat, masat urgjente, sanksionet dhe ankimin. Kodi Penal ndërhyn për veprime të qëllimshme dhe me rrezikshmëri të lartë, të përcaktuara me elemente të qarta. Paketa penale harmonizohet shprehimisht me ligjin nr. 138/2015 “Për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen, emërohen ose ushtrojnë funksione publike”. Kjo lidhje forcon parandalimin: edhe kur dënimi me burgim nuk është i gjatë, pasojat ligjore mbi të drejtën për të ushtruar funksione publike mund të jenë afatgjata, sipas kushteve dhe afateve që përcakton ligji i dekriminalizimit. Harmonizimi bëhet në mënyrë të shprehur, pa zgjeruar me analogji rastet e ndalimit. Ligjet e administratës, mbrojtjes së të dhënave, financave, prokurimeve dhe medias përshtaten në masën e nevojshme. Aktet e KQZ-së detajojnë zbatimin, por nuk krijojnë shkelje ose sanksione të reja. Zbatimi fillon me kapacitetet ekzistuese: kërkesa zyrtare për dokumente, kalendarë, regjistra, gjurmë pagesash, sinjale mediatike dhe vendime të arsyetuara.
Një sistem i ri elektronik mund ta përmirësojë kontrollin, por nuk është kusht për hyrjen në fuqi. Për çdo mekanizëm duhet të dihet paraprakisht kush heton, kush ndalon, kush vendos sanksionin dhe cila gjykatë e kontrollon vendimin. Paketa mbështetet në një arkitekturë të vetme normative: parimi i ndarjes së shtetit nga partia; ndalimet e përhershme dhe afatet e posaçme zgjedhore; dallimi i qeverisjes normale nga abuzimi; mbikëqyrja aktive; ndërprerja dhe rivendosja e menjëhershme; përgjegjësia individuale dhe sanksionet proporcionale. Secili element ka funksion të përcaktuar dhe mbështet zbatimin e elementeve të tjerë. Zgjidhjet e propozuara përfaqësojnë qëndrimin tonë për reformën dhe mbrohen me argumente kushtetuese, zgjedhore dhe të standardeve ndërkombëtare. Qëllimi i reformës nuk është të nxjerrë qeverinë nga qeverisja gjatë zgjedhjeve, por të nxjerrë shtetin nga fushata. Paketa duhet të ketë një regjistër të vetëm të dispozitave dhe sanksioneve, në mënyrë që i njëjti veprim të mos përkufizohet me emra të ndryshëm në disa nene. Për çdo ndalim parashikohen veçmas subjekti, veprimi, periudha, kushtet e përjashtimit, organi i kontrollit, masa parandaluese, sanksioni dhe ankimi. Përgjegjësia penale nuk duhet të shtrihet mbi gabimet administrative ose sjelljet me rrezikshmëri të ulët. Mjetet e rivendosjes së gjendjes dhe sanksionet administrative duhet të mbeten të zbatueshme edhe kur kushtet e ndjekjes penale nuk plotësohen.
